去年 10 月，美國財政部的洗錢監管機構金融犯罪執法網絡 (FinCEN) 宣佈了一項提案，將加密貨幣混合器列爲“主要洗錢”問題，此舉引起了加密貨幣行業的廣泛關注。上個月，美國財政部負責恐怖主義和金融情報的副部長 Brian Nelson 在德克薩斯州奧斯汀舉行的 CoinDesk 共識 2024 大會上就這一舉措及其他問題發表了講話。以下記錄經過了輕微編輯（我的大部分問題都已精簡到只剩要點）。
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“這不是對攪拌機的禁令”
敘述
布萊恩·尼爾森是財政部的一名高級官員，專注於洗錢和制裁問題。他處理並監督了金融犯罪執法局和外國資產控制辦公室 (OFAC) 採取的行動。上個月，他和我一起參加了共識會議。
爲什麼重要
上個月，美國財政部負責恐怖主義和金融情報的副部長布萊恩·尼爾森在奧斯汀討論了財政部擬議的規則制定和其他問題。
分解
Nikhilesh De：我只是想給你一個機會來介紹你自己，談談你在做什麼以及你爲什麼來這裏。
Brian Nelson：首先，感謝你們邀請我。你們中的一些人可能知道，我是財政部負責反恐和金融情報的副部長，負責管理我們的外國資產控制辦公室（負責執行美國製裁）以及我們的金融犯罪執法網絡（負責執行《銀行保密法》和所有金融機構必須遵守的反洗錢/反恐怖融資義務，這些義務在美國運營）。我還有一些辦公室負責國際政策工作，因爲我們發現，在這個領域，無論是在我們的制裁當局方面，還是在我們的反洗錢/反恐怖融資當局方面，我們都需要與合作伙伴一起做這件事，並且以一種與制定全球標準方向一致的方式。最後，我們有一個情報分析辦公室，情報辦公室實際上是我們能夠開展的很多工作的基礎，
我想花幾分鐘時間介紹一下我們在與你們最相關的領域所做的工作，並讓你們瞭解我們的發展方向。我知道，在今年的許多會議上，確實有一個指導原則，專注於創新和確保隱私，同時降低這些風險。當然，我主要感興趣的是與非法融資相關的風險。正如我所說，我來到這裏的原因之一，也是我們擁有如此多行業參與的原因，是因爲這項工作要求我們所有人都對與這些產品和服務（當然包括金融服務）相關的威脅、風險和脆弱性有深刻的瞭解。我要宣佈——也許你們中的一些人已經看到了——但今天，我們發佈了一份關於非同質化代幣或 NFT 的風險評估。它確實表明，儘管 NFT 和 NFT 平臺很少用於恐怖分子或擴散融資，但它們確實極易受到欺詐和騙局的利用，許多涉及 NFT 的傳統計劃當然可以從受害者那裏竊取，然後用於清洗非法活動產生的收益。如果您還沒有機會閱讀它，我鼓勵大家閱讀它，它幾個小時前剛剛發佈。它確實建立在我們今年在洗錢、擴散、融資和恐怖主義融資背景下進行的國家風險評估的基礎上，所有這些 NRAS 都指出，我們確實在繼續觀察到數字資產被那些您預料到的行爲者濫用。所以這些是朝鮮網絡罪犯以及勒索軟件行爲者。他們這樣做是爲了創造收入並清洗他們的非法收益。
我們還發現了數字資產生態系統中的一些新趨勢，其中包括投資詐騙的急劇增加。我想你們都熟悉殺豬。去年，這對我來說也是比較新的事情，但我們確實看到它產生了相當多的損失，以及其他投資計劃，截至 2023 年，這些投資計劃佔互聯網投資欺詐的 75%，這些損失總額超過 25 億美元。我們還觀察到穩定幣的使用增加，尤其是受制裁人員詐騙者和恐怖組織使用 Tether USD T。所有這些的一個關鍵主題是，不良行爲者正在尋找這些司法管轄區。而那些存在薄弱或不足的反洗錢/反恐怖融資或制裁、合規計劃的產品，以及一些虛擬資產，服務提供商幾乎完全沒有履行其合規義務。因此，我認爲，所有這些都強調了我們與您和您的公司合作的重要性，以及從我的角度來看，其中一些活動確實對美國構成了多麼重大的國家安全風險。最後再說幾句，然後開始對話。您可能已經看到，去年年底，我們與司法部和 CFTC 的同事一起對幣安採取了執法行動，幣安當然是世界上最大的虛擬資產服務提供商。我們這樣做是因爲我們通過幣安收到了大量非法活動。他們未能有效管理反洗錢/反恐怖融資合規計劃，特別是與美國人有關的計劃。這確實反映了我們希望創造一個激勵合規的環境，並通過教育和執法、額外的監管清晰度來實現，而所有這些，再次強調，確實需要我們共同合作。所以我很高興來到這裏，本着這種精神，我已經告訴了你們很多我們正在做的事情。我很高興進行這次談話，並對未來的發展進行更多的思考。 驚人的。
我想先從您最近提到的 NFT 報告開始。您如何在此基礎上進行構建？您能談談接下來的步驟嗎？現在您整理了這些信息，打算如何處理它們？
這個問題問得很好。實際上，早在 2022 年，當我們發佈與數字資產生態系統相關的風險評估時，我們就將 NFT 確定爲一種特殊的風險來源，並承諾我們將特別仔細地研究這一資產類別，認識到 NFT 和 MT 平臺很難定義，因爲它們有能力做很多事情。當然，在 2022 年，NFT 市場一路走高，然後下跌，在過去幾個月裏又回升了一點。但我認爲這反映了，無論市場如何變動，我們都認爲，考慮到非法行爲者濫用的風險，我們需要強調做幾件事，第一，通過我們的風險評估創造共同的理解，這實際上是與行業利益相關者溝通，但顯然，在我們的政府和國際合作夥伴中，我們承認我們可能需要做一些工作來更好地澄清我們的監管機構和反洗錢/反恐怖融資合規與 NFT 的關係。我們需要做更多這樣的事，即加強利益相關者的參與，這是我們致力於做的事情。而且，你知道，我認爲，在我看來，存在這種司法管轄權套利。因此，虛擬資產、服務提供商以及虛擬資產生態系統內的其他參與者有能力建立公司，而這些公司實際上並沒有頂級技術的合規基調來管理非法金融風險。因此，與外國司法管轄區合作，就國際上監管 NFT 的最佳方式達成共識，並制定一種清晰易懂的標準，這是我們在本報告中確定的另一種方式。明白了。
我認爲在加密貨幣圈內真正引起爭議的一件事是去年關於加密貨幣混合器的 NPRM（擬議規則制定通知），並可能將其視爲洗錢的主要關注領域。您能談談您收到的反饋、您試圖解決的風險以及您接下來的計劃嗎？
我們曾提出一項規則提案，要求金融機構報告與加密貨幣混合器的交易信息。該意見徵詢期現已結束，我們收到了許多意見，當然，我們正在努力制定最終規則。所以我只想談談我們對混合器的擔憂以及我對未來發展的看法。我的意思是，首先，我認爲，從我們的角度來看，我們認爲混淆和匿名增強服務與支持隱私的服務之間存在差異。當然，我們完全認識到，在提供有關金融交易信息的公共區塊鏈的背景下，人們希望對這些金融交易保持一定程度的隱私。這顯然是 BSA 和保護金融交易隱私所體現的核心原則。本着這種精神，就我們的承諾和對技術創新的持續支持而言，我們希望與業界密切合作，以確定併合作開發可以增強隱私的工具。
但我們今天看到的是，混合器並非旨在提供這種隱私，而是旨在讓人們逃避這些資產的來源、流動和目的地。當然，在這種情況下，它們對非法行爲者極具吸引力。在這種情況下，我們看到朝鮮網絡罪犯和勒索軟件行爲者使用混合器來混淆這些資金的流動和資產的目的地。這給我們帶來了重大的國家安全挑戰。在這項 NPRM 和擬議規則制定的背景下，我們尋求提高這些可兌換虛擬貨幣混合服務的透明度。但歸根結底，我只想說，這並不是對混合器的禁令。這是一項旨在提高透明度的擬議規則。同樣，隨着我們研究最終規則的意見，當然，我們將有更多關於如何在這些技術背景下管理非法金融風險的方法，以及服務提供商的目標是滿足對有意義的隱私和使用其中一些技術的渴望。
好的，那麼你能否在此基礎上再進一步討論一下隱私和混淆之間的區別？對於你來說，如何看待平衡這兩個不同但可能相似的技術問題？
我認爲這可以追溯到財政部長期以來在制定規則時所反映的幾個核心原則。首先，您知道，關注活動，而不一定是產品，然後根據活動，確保我們正在建立監管義務，以應對與此類活動相關的風險。當然，這反映了我們所做的核心以及我們對法規的看法，即法規需要基於風險並推動基於風險的行爲。因此，當您再次思考這些 80 年代和混合器時，您會反思它們實際上都是我非常想吸引參與者的事實。但我認爲，重要的是，就我們如何管理隱私與匿名性而言，您擁有這些混合實體，它們沒有進行有意義的 KYC，沒有反洗錢/反恐怖融資，沒有任何可以管理這種緊張關係的東西。所以並不是每個人都需要知道你在和誰交易。但我們認爲，美國人必須有能力遵守美國法律，不與受制裁的個人打交道，美國金融機構也必須有能力不不知不覺地參與支持朝鮮製造武器的活動等。所以，最終，好消息是我們平衡了它，我認爲我們有某種政策框架來平衡它。但我們認識到技術發展迅速，我們認識到我們需要與行業密切合作，以便我們瞭解技術，並在考慮潛在的新監管機構時，以及金融機構的新定義，明確涵蓋虛擬資產，虛擬資產是附加條件等，我們正在以一種從在座的聰明人那裏學到的東西爲基礎來做這件事。
去年，財政部要求國會提供更多權力和資源，專門討論或處理和監管加密貨幣問題。我認爲在過去幾個月的風險評估中，您甚至重複了這一要求。您能否談談國會的反應，與他們接觸的情況如何？您認爲您會得到您所希望的結果嗎？
看，我認爲我們一直在與國會進行對話，我認爲我們已經反思並試圖反思我們所認爲的一些主要風險，其中之一就是對正在開發虛擬資產的司法管轄區的挑戰，以及幾乎沒有或根本沒有監管基礎設施來管理非法融資和反洗錢/反恐怖融資合規性以符合金融行動特別工作組制定的國際標準的環境。那麼，我們如何幫助我們的美國個人和美國金融機構管理這些風險呢？我們認爲可以做到這一點的一些方法是賦予財政部權力，限制金融機構和其他美國個人參與或虛擬資產，限制在美國境內的服務提供商參與這些其他虛擬資產，限制在沒有有意義的反洗錢/反恐怖融資合規性的司法管轄區運營的服務提供商，或者我們知道他們的行爲方式允許大量此類非法融資，而這些非法融資正是我們所認爲並共同關注的？
我認爲我們真正關注的第二件事是穩定幣的風險。特別是，我們已經看到這些穩定幣對恐怖分子和其他不良分子的吸引力越來越大。有沒有辦法與國會合作，獲得權力，讓那些由美國支持的穩定幣明確受到 OFAC 制裁？然後，我認爲總的來說，這項工作是爲了確保虛擬資產服務提供商和在生態系統中運營的其他實體清楚地知道，根據他們所從事的活動，他們需要在 FinCEN 註冊爲貨幣服務企業，或者，或者實際上是受 FinCEN 管理的所有反洗錢/反恐怖融資義務約束的金融機構。現在。我們經常看到的是，無論大小，虛擬資產服務提供商都會說，“那不是我們的，我們不受你們監管。”因此，要明確一點，你不能根據你正在開發或發佈的產品來定義你是否符合規定，而要根據你從事的活動來定義，規範金融機構的法定定義可能是應對這一挑戰的方法。
您之前提到了幣安，明天我們將舉行一個專門討論加密貨幣公司企業監察員制度及其潛在持續演變的小組會議。您能否談談和解協議本身，以及它是如何達成的。我知道幾周前終於任命了一位企業監察員，他將在這裏討論未來幾周和幾個月內與加密貨幣公司的合作情況。
先簡單介紹一下幣安的情況。我們與美國司法部商品期貨交易委員會 (CFTC) 合作，進行了美國財政部有史以來規模最大的執法行動，最終以 40 億美元和解。但作爲和解協議的一個關鍵部分，這項爲期五年的監督制度至關重要。監督制度之所以如此重要，是因爲我們看到幣安參與了違規行爲，其中包括明顯違反我們的制裁計劃，其中包括美國個人與受制裁的司法管轄區、伊朗、敘利亞、朝鮮、古巴、克里米亞和烏克蘭等國打交道。
我們發現幣安沒有任何有意義的反洗錢/反恐怖融資合規計劃，因此，多年來有超過 10 萬筆可疑交易未被幣安發現。因此，監督將使 FinCEN 能夠確保幣安擁有可靠且全面的反洗錢/反恐怖融資合規計劃，確保他們完全退出美國，確保他們將回顧可疑活動的歷史，並證明、歸檔和提供與這些交易相關的信息。除了金錢賠償之外，最基本的一點是，我們確實擁有這種具有歷史意義的重要能力，以確保幣安不再從事過去幾年中造成嚴重問題的活動。當然，如果我們發現幣安繼續從事這些活動，將受到非常嚴重的額外處罰，只要他們違反了協議。
感覺我們開始意識到，很多加密貨幣公司開始接受並理解，也許他們應該設立合規部門，並在早期就擔心這些問題。你對他們有什麼想法或建議，以確保他們不會最終面臨 [類似的執法行動]？
我認爲關鍵在於高層的這種態度，合規性必須真正融入到組織文化中。這就像第一天的原則，不能是“一旦我們擴大規模，我們就會去做”。我認爲這是我們經常看到的問題，我們看到，你知道，人們希望將合規性外包或將合規性降級爲業務的某個部分，這不是一個成功的運營模式。我認爲高層的這種態度至關重要。另一件事是從一開始就真正建立管理非法金融風險的工具和技術，進行反洗錢/反恐怖融資、瞭解你的客戶、制裁名單篩選，再次強調，不要等到你擴大規模後才做這些事情。對於許多公司來說，我們真正需要和真正希望看到的是這種積極參與，但對於許多其他公司來說，我們沒有看到這種積極參與，積極參與你所看到的事情，因爲你顯然會更接近它。
這種主動參與可以幫助您更好地評估風險，並確保您的合規計劃不會面向風險環境，坦率地說，這種風險環境並沒有向右移動很多。我認爲我們真正需要並發現非常有價值的東西，我認爲真正非常棒的反饋循環，當它運作良好時，就是獲得可疑交易和可疑活動的報告，這些報告爲 FinCEN 提供的有關我們所看到的風險的建議、警報和其他通信提供了基礎。在數字資產的背景下，這是真的，非常真實。自 2022 年以來，我認爲 FinCEN 已經發布了 15 條此類警報和建議。所以這對我們的工作至關重要，而且我認爲最終我們希望爲坦率、富有成效、開放的交流創造更多的途徑和論壇。 FinCEN 主辦所謂的 FinCEN 交流會，這是法定強制性的，並且提供保密格式，以便 FinCEN 執法部門和公司之間進行直接對話，討論我們共同處理的非法金融風險以及如何定製我們各自的方法來管理這些風險。太棒了。
因此，我們馬上就要結束了，但是很快，所以也許您可以稍微談一下對加密貨幣公司的制裁合規性和監控，特別是，如果您遇到任何挑戰，您知道，確保加密貨幣公司 - 即使是那些想要與財政部合作的公司 - 他們必須確保他們實際上能夠有效地做到這一點。
我認爲有兩個方面，一是制裁名單，二是瞭解 OFAC 當局可以做什麼和不可以做什麼。OFAC 有一條 24 小時熱線，他們通常會在 24 到 48 小時內回覆絕大多數問題，鼓勵您使用該熱線並向 OFAC 提出問題。然後是 FinCEN，如果我們沒有提供對您的業務有用的警報和指導，或者您認爲沒有，請與我們聯繫。我知道我們很樂意爲與您看到的風險類型直接相關的交流提供更多機會。但如果我們沒有行業合作，我們就無法做到這一點，這實際上有兩種類型，一種是有意義的 AML/CFT 合規計劃，允許識別您平臺上或通過您的服務進行的特定活動。因此，我認爲擁有這些信息確實使我們能夠更有效、更高效地與這個行業合作，並且我認爲將產生一種有針對性的監管和法定方法，以實現我們都希望實現的目標，即促進和支持美國的金融創新。
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