去年 10 月，美国财政部的洗钱监管机构金融犯罪执法网络 (FinCEN) 宣布了一项提案，将加密货币混合器列为“主要洗钱”问题，此举引起了加密货币行业的广泛关注。上个月，美国财政部负责恐怖主义和金融情报的副部长 Brian Nelson 在德克萨斯州奥斯汀举行的 CoinDesk 共识 2024 大会上就这一举措及其他问题发表了讲话。以下记录经过了轻微编辑（我的大部分问题都已精简到只剩要点）。
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“这不是对搅拌机的禁令”
叙述
布莱恩·尼尔森是财政部的一名高级官员，专注于洗钱和制裁问题。他处理并监督了金融犯罪执法局和外国资产控制办公室 (OFAC) 采取的行动。上个月，他和我一起参加了共识会议。
为什么重要
上个月，美国财政部负责恐怖主义和金融情报的副部长布莱恩·尼尔森在奥斯汀讨论了财政部拟议的规则制定和其他问题。
分解
Nikhilesh De：我只是想给你一个机会来介绍你自己，谈谈你在做什么以及你为什么来这里。
Brian Nelson：首先，感谢你们邀请我。你们中的一些人可能知道，我是财政部负责反恐和金融情报的副部长，负责管理我们的外国资产控制办公室（负责执行美国制裁）以及我们的金融犯罪执法网络（负责执行《银行保密法》和所有金融机构必须遵守的反洗钱/反恐怖融资义务，这些义务在美国运营）。我还有一些办公室负责国际政策工作，因为我们发现，在这个领域，无论是在我们的制裁当局方面，还是在我们的反洗钱/反恐怖融资当局方面，我们都需要与合作伙伴一起做这件事，并且以一种与制定全球标准方向一致的方式。最后，我们有一个情报分析办公室，情报办公室实际上是我们能够开展的很多工作的基础，
我想花几分钟时间介绍一下我们在与你们最相关的领域所做的工作，并让你们了解我们的发展方向。我知道，在今年的许多会议上，确实有一个指导原则，专注于创新和确保隐私，同时降低这些风险。当然，我主要感兴趣的是与非法融资相关的风险。正如我所说，我来到这里的原因之一，也是我们拥有如此多行业参与的原因，是因为这项工作要求我们所有人都对与这些产品和服务（当然包括金融服务）相关的威胁、风险和脆弱性有深刻的了解。我要宣布——也许你们中的一些人已经看到了——但今天，我们发布了一份关于非同质化代币或 NFT 的风险评估。它确实表明，尽管 NFT 和 NFT 平台很少用于恐怖分子或扩散融资，但它们确实极易受到欺诈和骗局的利用，许多涉及 NFT 的传统计划当然可以从受害者那里窃取，然后用于清洗非法活动产生的收益。如果您还没有机会阅读它，我鼓励大家阅读它，它几个小时前刚刚发布。它确实建立在我们今年在洗钱、扩散、融资和恐怖主义融资背景下进行的国家风险评估的基础上，所有这些 NRAS 都指出，我们确实在继续观察到数字资产被那些您预料到的行为者滥用。所以这些是朝鲜网络罪犯以及勒索软件行为者。他们这样做是为了创造收入并清洗他们的非法收益。
我们还发现了数字资产生态系统中的一些新趋势，其中包括投资诈骗的急剧增加。我想你们都熟悉杀猪。去年，这对我来说也是比较新的事情，但我们确实看到它产生了相当多的损失，以及其他投资计划，截至 2023 年，这些投资计划占互联网投资欺诈的 75%，这些损失总额超过 25 亿美元。我们还观察到稳定币的使用增加，尤其是受制裁人员诈骗者和恐怖组织使用 Tether USD T。所有这些的一个关键主题是，不良行为者正在寻找这些司法管辖区。而那些存在薄弱或不足的反洗钱/反恐怖融资或制裁、合规计划的产品，以及一些虚拟资产，服务提供商几乎完全没有履行其合规义务。因此，我认为，所有这些都强调了我们与您和您的公司合作的重要性，以及从我的角度来看，其中一些活动确实对美国构成了多么重大的国家安全风险。最后再说几句，然后开始对话。您可能已经看到，去年年底，我们与司法部和 CFTC 的同事一起对币安采取了执法行动，币安当然是世界上最大的虚拟资产服务提供商。我们这样做是因为我们通过币安收到了大量非法活动。他们未能有效管理反洗钱/反恐怖融资合规计划，特别是与美国人有关的计划。这确实反映了我们希望创造一个激励合规的环境，并通过教育和执法、额外的监管清晰度来实现，而所有这些，再次强调，确实需要我们共同合作。所以我很高兴来到这里，本着这种精神，我已经告诉了你们很多我们正在做的事情。我很高兴进行这次谈话，并对未来的发展进行更多的思考。 惊人的。
我想先从您最近提到的 NFT 报告开始。您如何在此基础上进行构建？您能谈谈接下来的步骤吗？现在您整理了这些信息，打算如何处理它们？
这个问题问得很好。实际上，早在 2022 年，当我们发布与数字资产生态系统相关的风险评估时，我们就将 NFT 确定为一种特殊的风险来源，并承诺我们将特别仔细地研究这一资产类别，认识到 NFT 和 MT 平台很难定义，因为它们有能力做很多事情。当然，在 2022 年，NFT 市场一路走高，然后下跌，在过去几个月里又回升了一点。但我认为这反映了，无论市场如何变动，我们都认为，考虑到非法行为者滥用的风险，我们需要强调做几件事，第一，通过我们的风险评估创造共同的理解，这实际上是与行业利益相关者沟通，但显然，在我们的政府和国际合作伙伴中，我们承认我们可能需要做一些工作来更好地澄清我们的监管机构和反洗钱/反恐怖融资合规与 NFT 的关系。我们需要做更多这样的事，即加强利益相关者的参与，这是我们致力于做的事情。而且，你知道，我认为，在我看来，存在这种司法管辖权套利。因此，虚拟资产、服务提供商以及虚拟资产生态系统内的其他参与者有能力建立公司，而这些公司实际上并没有顶级技术的合规基调来管理非法金融风险。因此，与外国司法管辖区合作，就国际上监管 NFT 的最佳方式达成共识，并制定一种清晰易懂的标准，这是我们在本报告中确定的另一种方式。明白了。
我认为在加密货币圈内真正引起争议的一件事是去年关于加密货币混合器的 NPRM（拟议规则制定通知），并可能将其视为洗钱的主要关注领域。您能谈谈您收到的反馈、您试图解决的风险以及您接下来的计划吗？
我们曾提出一项规则提案，要求金融机构报告与加密货币混合器的交易信息。该意见征询期现已结束，我们收到了许多意见，当然，我们正在努力制定最终规则。所以我只想谈谈我们对混合器的担忧以及我对未来发展的看法。我的意思是，首先，我认为，从我们的角度来看，我们认为混淆和匿名增强服务与支持隐私的服务之间存在差异。当然，我们完全认识到，在提供有关金融交易信息的公共区块链的背景下，人们希望对这些金融交易保持一定程度的隐私。这显然是 BSA 和保护金融交易隐私所体现的核心原则。本着这种精神，就我们的承诺和对技术创新的持续支持而言，我们希望与业界密切合作，以确定并合作开发可以增强隐私的工具。
但我们今天看到的是，混合器并非旨在提供这种隐私，而是旨在让人们逃避这些资产的来源、流动和目的地。当然，在这种情况下，它们对非法行为者极具吸引力。在这种情况下，我们看到朝鲜网络罪犯和勒索软件行为者使用混合器来混淆这些资金的流动和资产的目的地。这给我们带来了重大的国家安全挑战。在这项 NPRM 和拟议规则制定的背景下，我们寻求提高这些可兑换虚拟货币混合服务的透明度。但归根结底，我只想说，这并不是对混合器的禁令。这是一项旨在提高透明度的拟议规则。同样，随着我们研究最终规则的意见，当然，我们将有更多关于如何在这些技术背景下管理非法金融风险的方法，以及服务提供商的目标是满足对有意义的隐私和使用其中一些技术的渴望。
好的，那么你能否在此基础上再进一步讨论一下隐私和混淆之间的区别？对于你来说，如何看待平衡这两个不同但可能相似的技术问题？
我认为这可以追溯到财政部长期以来在制定规则时所反映的几个核心原则。首先，您知道，关注活动，而不一定是产品，然后根据活动，确保我们正在建立监管义务，以应对与此类活动相关的风险。当然，这反映了我们所做的核心以及我们对法规的看法，即法规需要基于风险并推动基于风险的行为。因此，当您再次思考这些 80 年代和混合器时，您会反思它们实际上都是我非常想吸引参与者的事实。但我认为，重要的是，就我们如何管理隐私与匿名性而言，您拥有这些混合实体，它们没有进行有意义的 KYC，没有反洗钱/反恐怖融资，没有任何可以管理这种紧张关系的东西。所以并不是每个人都需要知道你在和谁交易。但我们认为，美国人必须有能力遵守美国法律，不与受制裁的个人打交道，美国金融机构也必须有能力不不知不觉地参与支持朝鲜制造武器的活动等。所以，最终，好消息是我们平衡了它，我认为我们有某种政策框架来平衡它。但我们认识到技术发展迅速，我们认识到我们需要与行业密切合作，以便我们了解技术，并在考虑潜在的新监管机构时，以及金融机构的新定义，明确涵盖虚拟资产，虚拟资产是附加条件等，我们正在以一种从在座的聪明人那里学到的东西为基础来做这件事。
去年，财政部要求国会提供更多权力和资源，专门讨论或处理和监管加密货币问题。我认为在过去几个月的风险评估中，您甚至重复了这一要求。您能否谈谈国会的反应，与他们接触的情况如何？您认为您会得到您所希望的结果吗？
看，我认为我们一直在与国会进行对话，我认为我们已经反思并试图反思我们所认为的一些主要风险，其中之一就是对正在开发虚拟资产的司法管辖区的挑战，以及几乎没有或根本没有监管基础设施来管理非法融资和反洗钱/反恐怖融资合规性以符合金融行动特别工作组制定的国际标准的环境。那么，我们如何帮助我们的美国个人和美国金融机构管理这些风险呢？我们认为可以做到这一点的一些方法是赋予财政部权力，限制金融机构和其他美国个人参与或虚拟资产，限制在美国境内的服务提供商参与这些其他虚拟资产，限制在没有有意义的反洗钱/反恐怖融资合规性的司法管辖区运营的服务提供商，或者我们知道他们的行为方式允许大量此类非法融资，而这些非法融资正是我们所认为并共同关注的？
我认为我们真正关注的第二件事是稳定币的风险。特别是，我们已经看到这些稳定币对恐怖分子和其他不良分子的吸引力越来越大。有没有办法与国会合作，获得权力，让那些由美国支持的稳定币明确受到 OFAC 制裁？然后，我认为总的来说，这项工作是为了确保虚拟资产服务提供商和在生态系统中运营的其他实体清楚地知道，根据他们所从事的活动，他们需要在 FinCEN 注册为货币服务企业，或者，或者实际上是受 FinCEN 管理的所有反洗钱/反恐怖融资义务约束的金融机构。现在。我们经常看到的是，无论大小，虚拟资产服务提供商都会说，“那不是我们的，我们不受你们监管。”因此，要明确一点，你不能根据你正在开发或发布的产品来定义你是否符合规定，而要根据你从事的活动来定义，规范金融机构的法定定义可能是应对这一挑战的方法。
您之前提到了币安，明天我们将举行一个专门讨论加密货币公司企业监察员制度及其潜在持续演变的小组会议。您能否谈谈和解协议本身，以及它是如何达成的。我知道几周前终于任命了一位企业监察员，他将在这里讨论未来几周和几个月内与加密货币公司的合作情况。
先简单介绍一下币安的情况。我们与美国司法部商品期货交易委员会 (CFTC) 合作，进行了美国财政部有史以来规模最大的执法行动，最终以 40 亿美元和解。但作为和解协议的一个关键部分，这项为期五年的监督制度至关重要。监督制度之所以如此重要，是因为我们看到币安参与了违规行为，其中包括明显违反我们的制裁计划，其中包括美国个人与受制裁的司法管辖区、伊朗、叙利亚、朝鲜、古巴、克里米亚和乌克兰等国打交道。
我们发现币安没有任何有意义的反洗钱/反恐怖融资合规计划，因此，多年来有超过 10 万笔可疑交易未被币安发现。因此，监督将使 FinCEN 能够确保币安拥有可靠且全面的反洗钱/反恐怖融资合规计划，确保他们完全退出美国，确保他们将回顾可疑活动的历史，并证明、归档和提供与这些交易相关的信息。除了金钱赔偿之外，最基本的一点是，我们确实拥有这种具有历史意义的重要能力，以确保币安不再从事过去几年中造成严重问题的活动。当然，如果我们发现币安继续从事这些活动，将受到非常严重的额外处罚，只要他们违反了协议。
感觉我们开始意识到，很多加密货币公司开始接受并理解，也许他们应该设立合规部门，并在早期就担心这些问题。你对他们有什么想法或建议，以确保他们不会最终面临 [类似的执法行动]？
我认为关键在于高层的这种态度，合规性必须真正融入到组织文化中。这就像第一天的原则，不能是“一旦我们扩大规模，我们就会去做”。我认为这是我们经常看到的问题，我们看到，你知道，人们希望将合规性外包或将合规性降级为业务的某个部分，这不是一个成功的运营模式。我认为高层的这种态度至关重要。另一件事是从一开始就真正建立管理非法金融风险的工具和技术，进行反洗钱/反恐怖融资、了解你的客户、制裁名单筛选，再次强调，不要等到你扩大规模后才做这些事情。对于许多公司来说，我们真正需要和真正希望看到的是这种积极参与，但对于许多其他公司来说，我们没有看到这种积极参与，积极参与你所看到的事情，因为你显然会更接近它。
这种主动参与可以帮助您更好地评估风险，并确保您的合规计划不会面向风险环境，坦率地说，这种风险环境并没有向右移动很多。我认为我们真正需要并发现非常有价值的东西，我认为真正非常棒的反馈循环，当它运作良好时，就是获得可疑交易和可疑活动的报告，这些报告为 FinCEN 提供的有关我们所看到的风险的建议、警报和其他通信提供了基础。在数字资产的背景下，这是真的，非常真实。自 2022 年以来，我认为 FinCEN 已经发布了 15 条此类警报和建议。所以这对我们的工作至关重要，而且我认为最终我们希望为坦率、富有成效、开放的交流创造更多的途径和论坛。 FinCEN 主办所谓的 FinCEN 交流会，这是法定强制性的，并且提供保密格式，以便 FinCEN 执法部门和公司之间进行直接对话，讨论我们共同处理的非法金融风险以及如何定制我们各自的方法来管理这些风险。太棒了。
因此，我们马上就要结束了，但是很快，所以也许您可以稍微谈一下对加密货币公司的制裁合规性和监控，特别是，如果您遇到任何挑战，您知道，确保加密货币公司 - 即使是那些想要与财政部合作的公司 - 他们必须确保他们实际上能够有效地做到这一点。
我认为有两个方面，一是制裁名单，二是了解 OFAC 当局可以做什么和不可以做什么。OFAC 有一条 24 小时热线，他们通常会在 24 到 48 小时内回复绝大多数问题，鼓励您使用该热线并向 OFAC 提出问题。然后是 FinCEN，如果我们没有提供对您的业务有用的警报和指导，或者您认为没有，请与我们联系。我知道我们很乐意为与您看到的风险类型直接相关的交流提供更多机会。但如果我们没有行业合作，我们就无法做到这一点，这实际上有两种类型，一种是有意义的 AML/CFT 合规计划，允许识别您平台上或通过您的服务进行的特定活动。因此，我认为拥有这些信息确实使我们能够更有效、更高效地与这个行业合作，并且我认为将产生一种有针对性的监管和法定方法，以实现我们都希望实现的目标，即促进和支持美国的金融创新。
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