Tornado Penyalahgunaan Administratif: Menantang Sanksi Layanan Pencampuran Kripto

Transaksi cryptocurrency sering kali anonim, tetapi mereka tidak privat. Faktanya, mereka cukup publik. Siapa pun dengan pengetahuan teknis yang tepat dapat melihat setiap transaksi yang pernah dilakukan di sebagian besar blockchain yang dapat diakses oleh publik.

Transparansi dan pelacakan yang radikal ini telah memudahkan (bertentangan dengan kepercayaan populer) bagi penegak hukum untuk melacak cryptocurrency yang dicuri dan dicuci di berbagai transaksi. Namun, ini juga telah memudahkan aktor kripto kriminal untuk melacak transaksi tertentu, dan — dengan mengumpulkan cukup banyak titik data — mengenali identitas dunia nyata pengguna kripto yang seharusnya tetap anonim.

Kisah dramatis bertebaran tentang invasi rumah yang keras menargetkan mereka yang memiliki kepemilikan cryptocurrency besar atau peretas yang menargetkan mereka yang menyumbang untuk tujuan kontroversial. Lebih sehari-hari, mereka yang menerima cryptocurrency sebagai pembayaran untuk barang atau jasa mungkin tidak ingin orang yang membayar mereka mengetahui seluruh riwayat keuangan on-chain mereka hanya dengan beberapa klik.

Menyadari realitas ini, layanan pencampuran kripto muncul. Rincian teknis dapat bervariasi secara dramatis, tetapi pada dasarnya layanan ini bertindak sebagai perantara, mencampur transaksi kripto agar lebih sulit, jika tidak mungkin, untuk dilacak. Beberapa layanan pencampuran sebenarnya mengambil alih cryptocurrency, mencampur dana bersama, dan kemudian mendistribusikannya ke tempat-tempat yang telah ditentukan sebelumnya. Lainnya lebih mengandalkan kontrak pintar (kode komputer yang ditulis sebelumnya) untuk melakukan ini untuk mereka. Diciptakan pada tahun 2019, layanan pencampuran kripto yang populer, Tornado Cash, termasuk dalam kategori terakhir ini.

Dengan alasan yang sama mengapa layanan ini menarik bagi pengguna yang sah (privasi dan membuat transaksi lebih sulit untuk dilacak), mereka juga menarik bagi penjahat dan aktor negara asing yang bermusuhan seperti Korea Utara. Mengetahui hal ini, Kantor Pengendalian Aset Asing Departemen Keuangan (OFAC) memberlakukan sanksi yang akan melarang "orang AS" terlibat dalam transaksi dengan, atau menggunakan, beberapa layanan pencampuran ini, termasuk Tornado Cash.

Tapi apakah OFAC memiliki wewenang untuk melakukan ini, terutama ketika berkaitan dengan layanan berbasis kontrak pintar seperti Tornado Cash?

Dalam dua gugatan serupa — satu yang tertunda di Sirkuit Kelima dan satu yang tertunda di Sirkuit Kesebelas — serangkaian penggugat berargumen bahwa OFAC tidak memiliki, dengan mengatakan bahwa keputusan OFAC melibatkan "penggunaan wewenang yang belum pernah terjadi sebelumnya." Untuk memahami mengapa, kita perlu mundur dan memahami dengan tepat apa yang telah dikatakan Kongres.

Untuk memulai, masuk akal bahwa orang Amerika tidak ingin penjahat atau musuh asing menggunakan sistem keuangan AS untuk mencapai tujuan jahat mereka. Jadi, Kongres memberikan kekuasaan kepada presiden untuk menggunakan berbagai alat ekonomi yang luas untuk menghentikan mereka dari melakukannya. Presiden, pada gilirannya, mendelegasikan wewenangnya untuk memberlakukan dan melaksanakan sanksi ekonomi ini kepada Sekretaris Keuangan yang pada gilirannya mendelegasikan banyak tanggung jawab kepada OFAC untuk mengimplementasikannya.

Sebagai yang relevan di sini, Kongres telah mengesahkan dua undang-undang yang memberikan wewenang kepada presiden dan mereka yang telah didelegasikan wewenangnya, untuk bertindak. Undang-Undang Kekuatan Ekonomi Darurat Internasional (IEEPA) memberdayakan eksekutif utama (yang telah mendelegasikan wewenangnya sampai ke OFAC) untuk memblokir "harta apa pun di mana negara asing atau warga negaranya memiliki minat" ketika kondisi lain yang ditentukan terpenuhi. Undang-undang lain, Undang-Undang Sanksi dan Peningkatan Kebijakan Korea Utara, memungkinkan presiden untuk menjatuhkan sanksi terhadap "harta dan minat dalam harta" dari "siapa pun" yang terlibat dalam perilaku tertentu.

Sementara kekhawatiran keamanan nasional meliputi kasus-kasus yang menantang tindakan OFAC, secara fundamental kasus-kasus tersebut tentang interpretasi undang-undang. Apa arti istilah "orang," "harta," dan "minat dalam harta" dalam bahasa Inggris yang sederhana sehingga pengadilan dapat memutuskan apakah Kongres memberi Presiden — dan OFAC — kekuasaan untuk memberlakukan sanksi terhadap Tornado Cash?

Setelah keputusan Loper Bright Mahkamah Agung AS, pengadilan harus memutuskan sendiri apa arti istilah-istilah ini tanpa memberikan penghormatan kepada interpretasi lembaga.

Tentu saja, para penggugat dalam gugatan ini berargumen bahwa ini bukan istilah teknis yang tidak jelas. Dan mereka berargumen bahwa "teks, preseden, dan sejarah" mendukung posisi mereka bahwa OFAC melebihi wewenangnya dalam menempatkan entitas Tornado Cash yang ditunjuknya pada daftar sanksi — sebagian besar karena cara Tornado Cash beroperasi dan terstruktur.

Mereka berargumen, pada dasarnya, bahwa OFAC tidak dengan benar mengidentifikasi orang mana pun — yang dapat mencakup entitas (meskipun mereka berargumen tidak ada satu pun dalam kasus ini) — tidak dengan benar mengidentifikasi harta apapun karena kontrak pintar open-source yang tidak dapat diubah (kode komputer) yang menjadi masalah di sini tidak dapat dimiliki, dan tidak dengan benar mengidentifikasi minat dalam harta, seperti yang dipahami secara tradisional berarti "klaim hukum atau ekuitas terhadap atau hak dalam harta."

Sebagian, ini berasal dari fakta bahwa ada kebingungan tentang apa yang sebenarnya merupakan "Tornado Cash." Sementara pemerintah merujuk pada penggabungan entitas dan individu, para penggugat mengatakan bahwa "[t]idak ada orang selain pemerintah yang menyebut orang-orang ini 'Tornado Cash'" dan yang lainnya biasanya menggunakan Tornado Cash untuk merujuk pada kontrak pintar yang mendasari layanan pencampuran.

Pada dasarnya, ada blockchain (Ethereum) di mana kontrak pintar dijalankan, pengembang yang awalnya memprogram kontrak pintar, kontrak pintar itu sendiri, dan organisasi otonom terdesentralisasi (DAO) yang memiliki banyak anggota yang memberikan suara dan mengambil tindakan terkait kontrak pintar tetapi yang tidak memiliki atau mengendalikan kontrak pintar itu sendiri karena mereka adalah kode perangkat lunak open-source yang tidak dapat diubah.

Para penggugat mengatakan bahwa dengan membiarkan OFAC bebas dari pemahaman tradisional yang diterima secara luas tentang "orang," "harta," dan "minat dalam harta," "kewenangan sanksi OFAC akan hampir tidak terbatas." Para penggugat mengatakan bahwa jika sanksi OFAC diizinkan untuk tetap, "setiap warga negara Amerika mungkin dilarang untuk mengeksekusi kode-kode tersebut untuk membuat sumbangan politik, memulai usaha bisnis, atau mengembangkan fitur perangkat lunak baru." Mereka juga menegaskan bahwa OFAC "tidak dapat melarang orang Amerika bertransaksi hanya dengan sesama orang Amerika atau dengan harta mereka sendiri," namun mereka mengatakan bahwa itulah yang sebenarnya terjadi di sini.

Kedua pengadilan distrik yang mempertimbangkan masalah ini tidak setuju dan menemukan bahwa OFAC bertindak secara sah dalam memberlakukan sanksi. Namun, pada argumen lisan baru-baru ini di kasus Sirkuit Kelima, para hakim banding tampak skeptis. Dan para hakim banding dalam kasus Sirkuit Kesebelas juga mengajukan pertanyaan sulit.

Kekhawatiran tentang proses yang adil dan Amandemen Pertama telah diangkat dalam berbagai tingkat di kedua kasus. Ada juga pertanyaan tentang peran apa pun, jika ada, yang harus dimainkan oleh aturan kejelasan dan Doktrin Pertanyaan Utama. Dan, bahkan lebih penting, ada pertanyaan dengan implikasi yang lebih besar untuk komunitas kripto seperti apakah kontrak pintar (kode komputer) dapat menjadi kontrak sepihak dan apakah DAO yang berdiri sendiri dapat dianggap sebagai asosiasi yang tidak terdaftar atau bahkan kemitraan umum dengan tanggung jawab untuk beberapa atau semua anggotanya.

Dengan semua pertanyaan yang mengganggu ini, satu hal yang jelas: Kongres harus menjadi entitas yang merespons perubahan keadaan yang disebabkan oleh teknologi baru daripada lembaga administratif seperti OFAC. Hukum yang berlaku seharusnya tidak diregangkan dengan cara baru dan novel melampaui batas yang tepat untuk memenuhi keadaan baru.

Dalam hal ini, kita semua harus setuju. Jika tidak, OFAC dan lembaga lainnya akan terus mengklaim wewenang yang bahkan lebih dipertanyakan secara konstitusional.