Kommissarin Summer Mersinger von der Commodity Futures Trading Commission (CFTC) ist eine der wenigen US-Regulierungsbehörden, die regelmäßig bereit ist, die Kryptoindustrie zu verteidigen und die ihrer Meinung nach übereifrige Aufsicht anzuprangern. Sie wird am 30. Mai bei Consensus 2024 in Austin, Texas, sprechen.

CoinDesk traf sich mit Mersinger, um über die Kain-und-Abel-Rivalität zwischen der CFTC und der US-Börsenaufsicht SEC (Securities and Exchange Commission) zu sprechen, darüber, wie ihre Behörde entscheidet, welche Durchsetzungsmaßnahmen ergriffen werden, und über ihre Ansichten zu verschiedenen Themen, darunter ein möglicher Einstieg der CME in den Spot-Bitcoin-Markt, die aufkommende Welt der Wettmärkte und den Verkehr in Washington D.C.

Ist die Annahme zutreffend, dass sich die SEC und die CFTC in einer Art Revierkampf um Kryptowährungen befinden?

Ich denke, es gibt sicherlich Fragen dazu, wer die entsprechende Autorität hat. Es gibt Leute in den beiden Behörden, die bereit sind, zusammenzuarbeiten. Tatsächlich werden Kommissarin Peirce und ich bei Consensus zusammen sprechen. Wir haben einige ähnliche Ansichten. Aber es ist ein Kampf, denn manchmal, wo Debatten angestoßen wurden – sei es ein Vollstreckungsfall oder eine andere Aktion, von der wir gesagt haben, dass sie in unsere Zuständigkeit für die Durchsetzung von Betrug und Manipulation fällt – sehen wir, dass die SEC anfängt, Fragen zu stellen, als ob es in ihre Zuständigkeit fiele. Und daher gibt es da sicherlich eine gewisse Spannung. Es ist hauptsächlich der Mangel an Klarheit, der die wirkliche Ursache für die Spannung ist.

Als Krypto-Regulierer sind Sie in einer Minderheitenposition. Können Sie bitte erklären, warum Sie bereit sind, Ihren Kopf hinzuhalten?

Einer der Gründe, warum ich in die Regierung gegangen bin, ist, dass wir – obwohl die Menschen eine Regierung brauchen – nicht über unsere Grenzen hinausgehen wollen. Wir wollen auch sicherstellen, dass die Regeln klar sind, damit die Menschen sich an das Gesetz halten können. In diesem Bereich gibt es ein echtes Problem. Viele Menschen sind sehr daran interessiert, in Kryptowährungen zu investieren oder mit ihnen zu handeln, und wir haben keine Klarheit geschaffen – wir haben es sehr undurchsichtig gemacht. Das ist nicht das, was die Regierung tun sollte. Sie schafft eine Situation, in der sich die Menschen auf das Wort eines Regulierers verlassen und die Spielregeln mitten im Spiel geändert werden.

Ich denke immer noch, dass es wichtig ist, dass wir unsere Stimme erheben und die Leute wissen lassen, dass es hier nicht darum geht, ob sie Krypto mögen oder nicht. Der Punkt ist, dass die Regulierungsbehörden dies wirklich verwirrend und schwierig gemacht haben.

Stimmen Sie mit der Idee von Kommissar Pham überein, dass das Government Accountability Office die Durchsetzungsmaßnahmen der CFTC untersuchen sollte?

KOMMISSAR MERSINGER: Es ist schwierig, eine andere Behörde zu bitten, sich die internen Abläufe der CFTC anzuschauen. Ich verstehe, was Kommissar Pham meint, und ich denke, er vertritt dieselbe Ansicht, dass wir nicht durch Durchsetzung regulieren sollten. Aber ich denke auch, dass dies eine Frage der Führung ist. Ich respektiere den Vorsitzenden Behnam sehr, aber dies ist ein Problem mit der politischen Ausrichtung des Weißen Hauses. Statt einer Prüfung müssen wir uns also fragen: Liegt das Problem bei der Behörde oder bei der aktuellen politischen Führung, die unsere Agenda vorantreibt und die Finanzinnovation weitgehend unterdrückt?

Ich möchte Ihnen nichts in den Mund legen, aber soll damit angedeutet werden, dass sich die Regulierungslandschaft verbessern würde, wenn Trump im November wiedergewählt würde?

Es gibt deutliche Unterschiede zwischen Präsident Biden und dem ehemaligen Präsidenten Trump, die die Regulierungsagenda beeinflussen. Wenn es also einen Führungswechsel gibt, kann man davon ausgehen, dass es neue Richtlinien und eine neue Regulierungsagenda geben wird.

Ich bin neugierig, inwieweit Sie im aktiven Dialog mit Kongressabgeordneten über eine mögliche Krypto-Gesetzgebung stehen?

Sie nutzen uns als Ressource. Wir sprechen mit Mitgliedern des Finanzdienstleistungsausschusses des Repräsentantenhauses, des Landwirtschaftsausschusses und natürlich mit Mitgliedern des Senats und arbeiten mit ihnen an Unklarheiten in den Gesetzen oder Möglichkeiten, Abgrenzungen und klare Regelungswege zu schaffen. Wir bieten unsere Unterstützung und unser Fachwissen an und es ist hilfreich, diese Gespräche zu führen, denn sie wollen auch sicherstellen, dass wir die Gesetze, die sie verabschieden, auch umsetzen können. Sie mögen es gut meinen, aber wenn die Behörde es nicht umsetzen kann, ist es nutzlos.

Das macht durchaus Sinn. Glauben Sie, dass es eine maßgeschneiderte Krypto-Gesetzgebung braucht oder würden Neuinterpretationen bestehender Gesetze ausreichen?

Manche glauben, wir könnten die bestehenden gesetzlichen Befugnisse, sei es die SEC oder die CFTC, zur Regulierung nutzen – und hier sehen wir Regulierung durch Zwangsmaßnahmen. Ich bin da anderer Meinung. Die einzige Möglichkeit, über bloße Zwangsmaßnahmen hinauszukommen, besteht darin, dass der Kongress etwas herausbringt, das besagt: „So gehen wir mit Kryptowährungen um.“

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Über die Gesetzgebung hinaus müssen die beiden Behörden auch zusammenkommen und gemeinsame Regelungen erarbeiten. Das haben wir beim Dodd-Frank-Gesetz getan, und das könnten wir hier ganz sicher auch tun. Das ist ein wichtiger Schritt, um sicherzustellen, dass die Menschen wissen, welche Regulierungsbehörde sie reguliert, durch welche Tür sie gehen müssen. Es steht außer Frage, dass die Behörden ohne gesetzliche Änderungen, die ganz klar machen, wo die Zuständigkeit liegt, versuchen werden, getrennte Wege zu gehen.

Ich weiß, dass jede Durchsetzungsmaßnahme in erster Linie auf Fakten vor Ort beruht. Aber ich denke, es könnte interessant sein, einen Einblick in die Vorgehensweise bei der Erstellung dieser Fälle zu erhalten. Wie läuft der Prozess ab, um einen Fall gegen jemanden wie Avi Eisenberg aufzubauen?

Ohne über konkrete Vollstreckungsfälle zu sprechen, handelte es sich bei vielen dieser Fälle um Meldungen von Whistleblowern, die sagten: „Ich glaube, jemand verstößt gegen das Gesetz.“ Es könnte sich um ein Opfer handeln, das sagt, es habe Geld verloren, und ich glaube nicht, dass das, was es tut, legal ist. Wir haben ein ziemlich großes Team von Vollstreckungsermittlern und Anwälten, die mit der Fallbearbeitung beginnen. Bis wir bei der Kommission ankommen, sind die Fakten normalerweise ziemlich gut geklärt und sie stehen im Einklang mit dem Gesetz. Wir sind so etwas wie eine Jury, die entscheidet, ob die Fakten unseren gesetzlichen Anforderungen entsprechen.

Ein Großteil dieser Arbeit wird von den Strafverfolgungsteams erledigt, die den Hinweisgeber und andere Mitarbeiter befragen und Dokumente beschaffen. Jeder Fall braucht viel Zeit, bevor er zur Abstimmung an die Kommission geht. Es besteht auch eine enge Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Behörden, sei es dem Justizministerium, den staatlichen Regulierungsbehörden oder der SEC. Wenn also die Möglichkeit besteht, Fälle unter mehreren Gesetzen oder verschiedenen Regulierungsbehörden vorzubringen, arbeiten sie zusammen. Es ist für die Regierung effizienter, wenn sie zusammenarbeiten können. Sie können sich auch gegenseitig Hinweise geben. Wenn wir jeden Hinweis aufnehmen müssten, wäre das meiner Meinung nach wirklich schwierig.

Ich möchte hier eine Unterscheidung treffen: Man hört viele Zahlen zu Fällen von Krypto-Durchsetzung. Ich finde das ein bisschen unfair, denn viele dieser Fälle sind ganz gewöhnlicher Betrug; jemand stiehlt das Geld einer anderen Person, jemand behauptet, Kryptowährungen zu kaufen, kauft die Kryptowährungen aber nicht wirklich. Wir haben also gesehen, wie sich das bei jedem aktuellen heißen Thema abspielt. Ich würde sagen, alle paar Jahre ändert sich das Thema – es waren Fremdwährungen, es waren Metalle, wir haben viel Goldbetrug gesehen. Im Moment ist Krypto das heiße Thema. Viele Fälle wurden als Kryptowährungsbetrug dargestellt, aber es ist nur Betrug mit einer Krypto-Hülle darum. Morgen könnte es also KI-Betrug sein.

Ich sage es fast ungern, aber glauben Sie, dass es angesichts der vielen Betrugsfälle rund um Kryptowährungen mehr Durchsetzungsmaßnahmen geben sollte?

Ich denke, wenn es sich um Betrug handelt, ja. Es gibt einen Unterschied, wenn Sie einen Fall haben, in dem jemand einfach Ihr Geld nimmt und behauptet, in etwas zu investieren, es aber nie tut – dann gibt es keine Frage, wer hier die Autorität hat. Je mehr wir versuchen können, einige dieser Fälle zu unterbinden, desto besser.

Aber wenn es eine politische Frage zu einer bestimmten Aktivität gibt und wie unser Gesetz zu dieser Aktivität passt, dann werde ich etwas nervös. Wenn wir uns beispielsweise ein DeFi-Protokoll ansehen und sagen, dass es gegen unser Gesetz verstößt, kann es schwierig sein, wenn wir nie wirklich gesagt haben, wie unser Gesetz auf DeFi anwendbar ist.

Wir beginnen, Definitionen und Interpretationen auf Grundlage von Gerichtsfällen festzulegen, denn manchmal gibt es Anwendungsfälle, in denen es böswillige Akteure gibt. Manchmal sind es Menschen, die sich an das Gesetz halten wollen, aber keinen klaren Weg haben, wie sie das tun sollen. Deshalb denke ich, dass wir mit der Gesetzgebung besser dran wären.

Was halten Sie von dem Argument, dass die SEC bei der Einführung der Futures im Jahr 2021 implizit gesagt hat, dass Ethereum eine Ware sei?

Das ist also eine interessante Frage, die sich derzeit stellt. Wir haben Futures-Produkte, die auf Ether gehandelt werden. Und ich denke, wenn jemand entscheidet, dass Ether ein Wertpapier ist, wirft das Fragen auf, was passiert. Wir [die CFTC] haben diese Verträge reguliert. Sie haben gut funktioniert, wir haben keine Bedenken. Dies war ein Bereich, in dem wir dachten, es gäbe Klarheit, und jetzt sind wir uns nicht ganz sicher, ob es Klarheit gibt, und das ist gefährlich.

Das Gesetz ist ein wenig seltsam; Rohstoffe können viele verschiedene Dinge sein – es kann einen Rohstoff geben, der ein Wertpapier ist. Die Nomenklatur wird durch die Art und Weise, wie das Gesetz geschrieben ist, etwas kompliziert. Aber wir haben gesagt, dass wir glauben, dass dies ein Rohstoff ist, und wir werden es als solchen unter der Gerichtsbarkeit der CFTC regulieren, weil es ein Derivat ist. Für mich ist das klar dargelegt, und wir sollten keine neuen Fragen zu einer klaren Politik aufwerfen.

Glauben Sie, dass die USA angesichts der engen Verflechtung dieser Vermögenswerte mit einer einzigen einheitlichen Finanzaufsichtsbehörde wie der britischen FCA besser dran wären?

Ich zögere immer, neue Regierungsbehörden oder mehr Regierung zu empfehlen. Die Geschichte hat gezeigt, dass mehr Regierung nie die Lösung war. Aber ich denke, manchmal muss man Gesetze besser anpassen. Krypto passt nicht so recht in eine unserer Finanzkategorien, also müssen wir einige Gesetze verfeinern. Das ist die Aufgabe des Kongresses, also können wir das problemlos ohne neue Behörden tun.

Warum ist die CFTC so gegen Wettmärkte?

Es ist ein sehr schwieriges, schwieriges Thema, weil es viele Nuancen gibt. Diese Märkte, die wir Event-Verträge nennen, sind Teil unseres Gesetzes, das im Rahmen des Dodd-Frank-Gesetzes hinzugefügt wurde. Im Großen und Ganzen ist es relativ neu, aber wir beobachten schon seit einiger Zeit ein Interesse an diesen Verträgen, und es nimmt definitiv zu. Der Kongress hat es uns dargelegt und gesagt, dass diese Verträge im Allgemeinen in Ordnung sind, solange sie nicht bestimmte Themen berühren, wie Glücksspiel, Krieg, Terrorismus, Mord – alles, was gegen Bundesgesetze verstößt. Es gibt eine Reihe von Leuten, die Wahlverträge wirklich nicht mögen und sie gerne in diese Liste aufnehmen würden.

Dann gibt es noch diesen Teil des öffentlichen Interesses, der zu ermitteln versucht, ob dieser Vertrag dem öffentlichen Interesse zuwiderläuft. Es ist nicht unbedingt so, dass wir gegen diese Märkte sind, aber es muss gewisse Leitplanken geben. Der Kongress hat uns angewiesen, gewisse Leitplanken zu errichten, und wir versuchen, diese zu errichten. Das sieht man an unserer jüngsten Abstimmung. Ich bin der Meinung, wenn Sie diesen Weg einschlagen wollen, müssen Sie dennoch für jeden Vertrag eine Bestimmung des öffentlichen Interesses vornehmen, weshalb ich anderer Meinung war, weil wir Wahlen als Kategorie einschränken.

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Letztendlich wollen wir einen Rahmen schaffen, in dem Sie, wenn Sie bei uns registriert sind, nicht jedes Mal eine rechtliche Frage haben, wenn Sie etwas Neues versuchen. Wir tun uns nur ein wenig schwer mit dem Ansatz. Der Kongress hat versucht, uns dabei zu helfen, Klarheit zu schaffen, hat aber sicherlich viel dem Regulierer überlassen, was er herausfinden muss.

Die Financial Times berichtete heute, dass die CME erwägt, nicht nur Bitcoin-Futures, sondern auch den Spot-Handel mit Bitcoins zu listen. Ist das etwas, das Sie unterstützen?

Wissen Sie, ich habe auch heute Morgen zum ersten Mal davon gehört, ich habe diese Gespräche also noch nicht geführt. Ich möchte noch ein bisschen mehr mit CME und unseren Mitarbeitern sprechen, um herauszufinden, was das bedeutet. Es gibt viele Fragen zur Verwahrung und anderen Themen. Im Moment habe ich also weder eine positive noch eine negative Meinung, und ehrlich gesagt sollte ich das als Regulierer auch nicht. Sie sollten diese Marktentscheidungen treffen können, solange sie sich an die Regeln halten. Wir versuchen, ein prinzipienbasierter Regulierer zu sein und unsere registrierten Unternehmen die Märkte leiten zu lassen, denn das ist es, was sie tun. Unsere Aufgabe ist es lediglich sicherzustellen, dass sich alle an die Regeln halten.

Schnelle Runde überbewertet/unterbewertet? Sie können die Antwort ablehnen oder Ihren Standpunkt klarstellen. DeFi?

Ich habe keine Position in die eine oder andere Richtung. Ich denke nur, dass wir als Regulierungsbehörde klare Regeln für DeFi haben sollten.

Washington, D.C.?

Wissen Sie, ich würde sagen, Washington D.C. ist ein wenig überbewertet. Vor allem, weil ich gerade im Mittleren Westen war, wo es keinen Verkehr gab. Es war sehr angenehm.

Gary Gensler?

Neutral. Wissen Sie, ich habe ihn nie getroffen. Deshalb versuche ich, meine Meinung über Menschen zurückzuhalten, bis ich die Gelegenheit hatte, mich hinzusetzen und sie kennenzulernen.

Der Ausdruck „ausreichend dezentralisiert?“

Entweder ist man dezentralisiert oder man ist es nicht. Ich denke also, dass „ausreichend dezentralisiert“ etwas überbewertet erscheint, weil ich nicht weiß, was das bedeutet. Es bedeutet wahrscheinlich, dass man nicht dezentralisiert ist.

Worauf freuen Sie sich bei Consensus am meisten?

Die Gespräche mit so vielen verschiedenen Interessenvertretern. Dies ist eine Gelegenheit, mit Leuten zu sprechen, die wir normalerweise in Washington, D.C. nicht sehen würden, und sie alle an einem Ort zu haben, ist wirklich etwas Besonderes.

Nochmals vielen Dank für Ihre Zeit. Schön, Sie beide kennenzulernen.

Auf jeden Fall. Danke.